Foto: MOPC
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El crecimiento de la población, las mayores necesidades de las comunicaciones terrestres y una más activa participación en el comercio internacional demanda la construcción de infraestructura. Esto, por supuesto, genera preocupación, no solo por la necesidad de realizarse, sino también por la responsabilidad de los actores cuando la obra fracasa.
Al respecto, conversamos con el ingeniero Herminio Samuel González Segnana, quien fuera viceministro de Obras del MOPC y hasta hace poco director general de obras (Infraestructura) de la Municipalidad de Asunción.
En la actualidad –explica el ingeniero González Segnana–, la incidencia de un índice social obliga a la creación de polos de desarrollo en zonas productivas en crecimiento a fin de arraigar a la sociedad circundante mediante la inserción de fábricas o procesadoras de la materia prima producida regionalmente. Y no se trata únicamente de un problema de contabilidad nacional… es un problema de métrica que salpica a todas las capas de la sociedad: desde los gobiernos y las empresas a los ciudadanos. Claro, esto impide que creemos una economía sostenible en armonía con la naturaleza. Estos son los desafíos que debemos ir avanzando.
Impacto a los pobres: una corona de espinas
¿Qué hacer? “Dejar las cosas como están no es una opción”, enfatiza el entrevistado y agrega que si no se pone en marcha una medida política nueva y de peso, la pérdida de biodiversidad y de servicios ecosistémicos continuará su carrera, y en algunos casos las pérdidas se acelerarán.
Y esto, explica el Ing., genera un impacto en los pobres, que se da por las consecuencias de la pérdida de biodiversidad y del deterioro de los servicios ecosistémicos (desde el agua a los alimentos) que no se están repartiendo de forma equitativa. Las zonas más ricas en biodiversidad y en servicios ecosistémicos se encuentran en países en desarrollo y miles de millones de personas dependen de eso para satisfacer sus necesidades básicas. Sin embargo, son precisamente aquellos que viven de la agricultura y la pesca de subsistencia (la población de las áreas rurales más deprimidas y las sociedades tradicionales) los más amenazados por la degradación de los ecosistemas. Debido a este hecho se produce el efecto de la sociedad desplazada que alimenta la formación de los cinturones marginales de las grandes ciudades que forman una verdadera corona de espinas sobre las mismas.
La clave: definir la construcción
La mencionada situación obliga a definir bien cómo será la construcción. Para el Ing. González Segnana, los factores primordiales para esta definición deben estar basados en un análisis de las zonas productivas a modo de elegir con un menor plazo en los índices económicos como, por ejemplo, la tasa interna de retorno y el VAN, donde, hoy por hoy, el beneficio social de cualquier tipo de análisis es lo más importante.
Pero, según indica González Segnana, hay que tener en cuenta también que esto implica establecer una política de Estado con respecto a la delimitación de esas zonas como polos de desarrollo, comenzando, en primera instancia, con la extensión de líneas de transmisión de energía y, en segunda instancia, los caminos que servirán de soporte o viceversa.
El porqué del fracaso de las obras públicas
El riesgo latente de la constante construcción es claro. “Se avanza en la construcción de más kilómetros, pero se deterioran casi con la misma velocidad lo que está en funcionamiento”, afirma el entrevistado. Sobre las causas, el Ing. González Segnana considera que una razón es que en los trámites de la construcción no está el verdadero proyectista. Es decir, por la poca participación que se le da cuando en la obra surgen innumerables cambios que obligadamente crean una solución diferente a lo originalmente proyectado y, por ende, otro esquema de funcionamiento estructural de la plataforma. Entonces, nadie sale realmente como responsable de los nuevos esquemas.
Claro, así es más probable que los proyectos fracasen. ¿Por qué? Para el ingeniero González Segnana, en primer lugar, por esa ya mencionada no presencia el proyectista original. Además, según su experiencia, influye que existe una dificultad para entender los problemas prácticos y jurídicos de las obras públicas. Y esto obedece no tanto a defectos de la legislación, sino a la ignorancia de la materia regulada y a viciosas prácticas de contratación.
Delimitar las responsabilidades: he ahí la cuestión
Ahora bien, prosigue nuestro entrevistado, el principal obstáculo para la buena contratación de las obras públicas es el desconocimiento del papel que juegan los distintos actores que intervienen en la concepción y realización de los proyectos.
¿Quiénes son estos actores? A saber: el ente dueño de la obra (el MOPC), el diseñador, el constructor y el interventor o la fiscalización. Lo importante, sostiene el ingeniero González Segnana, sería delimitar las responsabilidades de cada participante en la generación de la obra pública.
Si bien el Código Civil Paraguayo es claro en cuanto a las responsabilidades (las tiene el constructor y es aplicable dentro de los diez años de recibida la obra), para delimitar correctamente las responsabilidades, se necesita estructurar las relaciones jurídicas. Al respecto, opina el ingeniero González Segnana que se deben tener bien claro los conceptos fundamentales, de manera que el contrato cumpla su función ordenadora y facilite el intercambio de bienes y servicios, y además, para definir con mayor acierto y rapidez las responsabilidades civiles, administrativas y aun penales en caso de fracasar las obras. Esto, porque establecer culpas y ordenar indemnizaciones exige al juez o investigador de la causa un mismo proceso de averiguación sobre quién estaba obligado según la ley y el contrato, cuál era el objeto de su obligación y quién ha tomado de hecho la decisión que se ha traducido en daño.
Art. 860 de la Ley 1183
Tratándose de edificios u obras en inmuebles destinados a larga duración, el constructor es responsable por su ruina total o parcial o peligro evidente de ruina, si ésta procede de vicios de construcción, de vicios de suelo o de mala calidad de los materiales, cualquiera fuere quien los haya suministrado”.
• Para que sea aplicable la responsabilidad, la ruina deberá producirse dentro de los diez años de recibida la obra.
• La responsabilidad que este artículo impone no será dispensable contractualmente y se extenderá indistintamente al director de la obra y al proyectista, según las circunstancias, sin perjuicio de la acciones de regreso que pudieren corresponder.
¿Cómo evitar el fracaso?
Por supuesto, aclara nuestro entrevistado, de por sí, ninguna obra está diseñada para fracasar. ¿Pero cómo se pueden prever riesgos de fracasos en las obras públicas?
Principalmente, afirma el ingeniero González Segnana, no fracasará si nos acostumbramos a cumplir con el debido proceso en esquema de responsabilidades, con el debido peso que debe tener cada uno en el proyecto a ejecutar. Igualmente sostiene que es muy importante que el dueño de la obra (el MOPC) y la misma Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) tengan un registro de cada proyecto en gestión y ya concluidos, de quiénes deberían responder en el caso que se detectare, según lo explicita el Código Civil, en cualquiera de los procesos dentro de la responsabilidad decenal. “Creo que es una tarea que hoy es muy necesaria y debería ser pública”, sostiene.
La amenaza de la corrupción
Aparte de los posibles vicios de corrupción en la contratación, hay otra amenaza: ¿es realmente objetiva la fiscalización? Aunque sin pruebas, hay quienes afirman que los fiscalizadores contratados por el MOPC reciben salario de las empresas constructoras*. Consultado sobre esta situación, el ingeniero González Segnana lo niega. “En ninguna forma esto es posible. No se pueden buscar subterfugios para prolongar una fiscalización. Normalmente, si no se efectúa un nuevo llamado, a veces el MOPC refuerza su propia fiscalización con personal de planta. De lo contrario, sería un caos que haya relación de dependencia de la constructora”, afirma.
Y prosigue explicando que en los pliegos están estipulados los requerimientos de la fiscalización. Se especula con el tema de los salarios de la fiscalización y se recomienda que también se le pague conforme al cronograma de obra. O sea, deben racionalizar sus recursos hasta la conclusión del mismo sobre todo cuando se contrató por un periodo de tiempo durante el cual la obra no concluye en el plazo previsto y no se realizó un nuevo llamado público para contratar a la fiscalización hasta el término de la obra. Todo lo anterior se gestiona con acuerdos del MOPC, y el este ente tiene su fiscal que acompaña esa obra con la responsabilidad que conlleva, concluye.
El éxito es posible
Para concluir, en la opinión del ingeniero González Segnana, el asumir las responsabilidades profesionales de los distintos actores en la gestión es un factor a tener en cuenta para el éxito de las construcciones de infraestructura en el Paraguay.
¿Hay modernización en el Paraguay?
El ingeniero Herminio Samuel González Segnana piensa que sí hay un camino hecho, pero con esquemas básicos. Recomienda que necesitamos crear dentro del estricto esquema de sustentabilidad previsto en las leyes y no ejecutar obras con anteproyectos sin que existan profesionales responsables.
Ing. Herminio Samuel González Segnana
Ingeniero civil, perito ingeniero civil-tarifas de energía, gerenciador de proyectos de infraestructura, calculista de estructuras y sistemas. Trabajó en varias empresas constructoras. En Itaipú Binacional fue consultor con el Grupo Consultor Alto Paraná y, entre otros cargos, también miembro del Consejo de Administración durante casi 5 años. Docente de la Universidad Católica de Ciudad del Este. exviceministro de Obras del MOPC y hasta febrero de 2018 director general de obras (Infraestructura) de la Municipalidad de Asunción.
(*) Nota de redacción. A pesar de que este punto es negado enfáticamente por el ingeniero Gonzalez Segnana, se puede observar en un alto porcentaje la veracidad de esta colusión que nos indicara nuestra anónima pero muy confiable fuente, teniendo en cuenta la dudosa calidad de la mayoría de las obras emprendidas por la institución.