Edición N° 421 - Mayo 2018

Cómo lograr obras públicas exitosas

 
  • Foto: MOPC

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Recomendaciones del Ing. Herminio Samuel González Segnana

En nuestra edición de abril habíamos incluido las recomendaciones del Ing. Herminio Samuel González Segnana sobre la responsabilidad de las obras públicas. Para darle seguimiento, aquí continúa el exviceministro de Obras del MOPC brindando su visión sobre cómo lograr obras públicas exitosas.

Las obras útiles y duraderas –es decir, exitosas–, conjugan estos factores:

• diseños idóneos y completos,

• construcción ejecutada según los planos y especificaciones del proyecto,

• control de calidad de los procedimientos constructivos y de los materiales empleados.

¿Cuándo una obra pública será exitosa? En teoría, cuando cada quien haga lo suyo. Es decir, cuando cada uno de los actores intervinientes (dueño de la obra, diseñador, constructor e interventor o fiscalizador) cumpla cabalmente sus funciones.

 

El dueño de la obra

Es importante que el dueño de la obra contrate todos los diseños requeridos por el proyecto y solo abra la licitación y ordene la construcción cuando disponga de planos suficientemente detallados y completos para construcción.

Sus tareas específicas incluyen encargarse de la planeación de las obras, asumir una buena gerencia en conjunto con el interventor de la construcción y tratar de elevar la calidad del diseño con mayores especificaciones, en caso de que sea necesario.

Debe limitarse a sus funciones, lo que significa no interferir en la construcción ni modificar diseños sin consultar al diseñador original ni al interventor de los diseños. Igualmente, no debe contratar ni aceptar un diseño inferior al requerido ni modificarlo durante la ejecución de los trabajos por consideraciones de costos. La estrategia de construir rápido y barato es mala ingeniería y resulta funesta.

 

El diseñador

Elaborar los estudios y los planos son las tareas principales del diseñador. Los planos deben entregarse completos y terminados al dueño del proyecto, con especificaciones de los materiales que consumirá la obra y sus cantidades estimadas.

Un diseñador competente realiza todos los estudios y diseños básicos necesarios para satisfacer los requerimientos del proyecto de obra contemplado. Por este motivo, el dueño debe incluirlos en el objeto del contrato de consultoría como alcance del trabajo, según exigencias legales.

 

El constructor

La ejecución del diseño de la obra está a cargo del constructor. En su proceso, debe ajustarse estrictamente a los planos y especificaciones recibidos del dueño del proyecto y a lo dispuesto en el contrato de obra y en el pliego de condiciones. Resuelve cualquier duda sobre los diseños acudiendo a la memoria técnica y en consultas con el interventor y el diseñador original, a través del dueño, de ser necesario.

El constructor no diseña, salvo que bajo los términos de un contrato diseño-construcción haya asumido toda la responsabilidad del diseño y toda la responsabilidad de la construcción.

 

El interventor o fiscalizador

La tarea principal del interventor o fiscalizador es la supervisión: debe hacer respetar los parámetros de los diseños durante la construcción. Toda modificación o ajuste que deba introducirse a los planos, antes o después de iniciada la obra, deberá tener justificación técnica y económica consignada en un documento que lleva su firma, previa consulta con el dueño y con el diseñador original del proyecto. Plantea cualquier duda sobre el entendimiento del diseño al gestor del proyecto y, por su intermedio, al diseñador original, para mantener la unidad de criterio inherente al diseño y no afectar la calidad de la obra con interpretaciones sobre su alcance que carecen de autoridad. El interventor no elabora los diseños omitidos ni construye obras remanentes, pues son las labores extrañas a sus obligaciones de supervisión y entran en conflicto con los intereses que está llamado a proteger.

 

La clave del éxito: colaboración

A pesar de la autonomía de los contratos y la separación de tareas, la realización del proyecto exige estrecha colaboración entre los actores y canales expeditivos de comunicación entre ellos. Constructor e interventor mantienen contacto permanente, pero su relación con el diseñador suele ser distante. Para ciertos efectos, hay necesidad de crear un vínculo directo entre el contratista de la obra y el diseñador. Esto, debido a que durante la construcción surgen problemas que requieren consultas al diseñador original y entrar a resolver con prontitud.

En la práctica actual, el proceso de consultas es engorroso: el constructor y el interventor que abrigan alguna duda sobre el diseño –y que son terceros en relación al contrato de diseño–, deben acudir con sus inquietudes al dueño del proyecto (su contratante), quien traslada las consultas al diseñador quien, a su vez, solo responde al dueño. Este último es el que finalmente comunicará la respuesta al contratista de obra y al interventor. Cerrar esta cadena de consultas puede costar semanas de gestión.

La novación por cambio de acreedor no es una solución al problema porque las obras públicas tienen su ingrediente de derecho público: bajo estatuto de contratación administrativa no es lícito que el primitivo acreedor (dueño del proyecto) libere de su obligación al deudor (el diseñador), dado que el consultor –por el término legal– garantiza la calidad de su diseño a la entidad estatal.

Sin embargo, en el contrato de consultoría para elaboración de diseños podría estipularse una obligación a favor del constructor y del interventor de obra como terceros, de manera que el diseñador quede obligado a colaborar con ellos, sin que el dueño pierda esos derechos en todo lo referente a consultas para interpretación de los planos y ajustes a los diseños durante la construcción. Con esta previsión, ejercitada esta facultad, el dueño no podrá ejercerla en relación con el mismo asunto, ni revocará la decisión del interventor o del constructor que ha seguido el consejo del diseñador.

 

Una vez más: ¿quién es responsable?

Para determinar la responsabilidad civil hay que preguntarse a quiénes estaban asignadas las obligaciones específicas cuya infracción dio lugar a los daños que presenta la edificación o estructura comprometida. A continuación, deberá indagarse quién tomó las decisiones. Siempre será posible establecer la conexión entre el daño que presenta la obra y un defecto de diseño, un error de construcción o una mala supervisión de los trabajos.

En principio, el fracaso de una obra no puede ser imputado al constructor que ha dado estricta aplicación a los planos; esto más bien probaría que el diseño fue inadecuado. El diseñador tampoco responde de una construcción defectuosa en la que no ha tenido participación. En cambio, los errores de supervisión y de construcción generalmente cabalgan juntos.

Determinar la responsabilidad civil será tarea más o menos difícil, dependiendo de la claridad de los contratos y la forma en que fueron definidas las tareas a cargo de los actores involucrados en el proyecto. Existe, entonces, una suerte de árbol de responsabilidades en cuyas ramas están el contratante, el diseñador, el constructor y el interventor.

En nuestro medio, la ausencia de políticas claras en el sector de la construcción pública de obras y la inadecuada separación de tareas entre sus protagonistas son problemas que hacen difícil identificar a un responsable cuando la obra ha fallado. Esto, naturalmente, dilata las investigaciones y posterga las soluciones. Entonces, sucede que a los problemas técnicos –que son propios de la ingeniería– se suman delicados problemas jurídicos. Y bien es conocido que los pleitos (y no solo de obras públicas) duran largos años. Generalmente, las disputas van a conocimiento de los jueces ordinarios y pocas veces su resolución es confiada a árbitros (que en su mayoría de los casos son abogados y no ingenieros).

La amigable composición de conflictos es algo nuevo y precario en Paraguay y su aplicación a las obras públicas exhibe muchas fallas. En otros países, las controversias son resueltas con la intervención de técnicos. En esos casos, las decisiones son acertadas y expeditivas. Este, entonces, es el camino que se debe tomar en el futuro, respetando y responsabilizando a los intervinientes en el árbol de responsabilidades.

 

¿Obras exitosas sí o no?

Entre las obras públicas realizadas en Paraguay sí existen ejemplos de éxito. Esencialmente, en las obras viales. Estas son exitosas cuando se construye en tiempo y forma; además, los proyectos son elaborados y respetados así como se licitó, habiéndose hecho un exhaustivo proyecto de técnicas constructivas y soluciones en base a los materiales (en lo más posible) que se cuenta en la zona de implantación y un trazado con la más baja emisión de gases del efecto invernadero. Todo, cuidando que la lisura –que determina las irregularidades superficiales de los pavimentos– se encuentre en los parámetros recomendados por los pliegos.

Entre los ejemplos de buenos proyectos viales ejecutados están la Ruta 6, la Ruta 5, gran parte de la Ruta 1 y otras que hoy cayeron por falta de mantenimiento oportuno. El éxito de las mencionadas rutas está en que cumplieron a cabalidad con su vida útil diseñada. Actualmente, hay varias obras viales en ejecución que todavía no podemos evaluar porque, para ser calificadas como exitosas, primero se deben analizar la fidelidad al proyecto licitado, la lisura obtenida y el Índice de Rugosidad (IRI) –alteraciones del perfil longitudinal del camino que provocan vibraciones en los vehículos que lo recorren– en el análisis de su deterioro en función a su vida útil proyectada. Estos cabalgan juntos para catalogarlas como exitosas.

 

Texto: Ing. Herminio Samuel González Segnana

Edición: Rebeca González Garcete

 

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