Edición N° 440 - Diciembre 2019
El desafío de la eficiencia de la inversión pública para desarrollar el país
En la publicación de Cadep (Centro de análisis y discusión de la economía paraguaya) en su sección Economía y Sociedad N° 65, el economista Julio Ramírez analiza la coyuntura económica de los meses de septiembre y octubre de de este año.
Más allá de la discusión acerca de los gastos salariales, el Estado realizó un importante esfuerzo en destinar mayores recursos a la inversión física, la que creció de manera exponencial en 30 años de vida democrática. Sin embargo, ese crecimiento no fue suficiente para cerrar la brecha de infraestructura en el Paraguay donde todavía se enfrenta el desafío de mejorar la eficiencia de la inversión pública en términos de gobernanza, calidad y costos. La reducción de los gastos corrientes para crear espacio fiscal y las evaluaciones ex post (después del hecho) para conocer el impacto real de las inversiones, son parte de las tareas pendientes en este campo.
Al empezar la era democrática en el país existían solamente 1.624 km de rutas pavimentadas que correspondían al único plan vial del periodo 1960-1989, el Plan Triángulo, y que posteriormente fueron complementadas con algunas rutas en la Región Occidental y en el norte del país (Cuadro 1).
Fuente: Vázquez (2019) 1.
En la actualidad, sin embargo, existen cerca de 8.400 km de rutas asfaltadas mediante el fuerte aumento de la inversión física, sobre todo en los últimos diez años. De hecho, la inversión en el período 2014-2018 fue 70 por ciento mayor que la realizada en 2009-2013 y 198 por ciento superior que la efectuada en el cuatrienio de2004-2008 (Gráfico 1).
A pesar de este desempeño de la inversión, el Paraguay solo logró pavimentar cerca del 11 por ciento de su red vial, frente a índices más elevados en la región como, por ejemplo, el 32 por ciento en la Argentina. Si se consideran todos los sectores de infraestructura, el Paraguay está lejos de tener una cobertura adecuada. Según un cálculo del Banco Interamericano de Desarrollo, el país necesita invertir cerca del 70 por ciento del PIB de 2017, o sea cerca de 27 mil millones de dólares para cerrar la brecha de infraestructura. Esto implica gastar anualmente 2.758 millones dólares hasta el 2030, en vez de los 625 millones que se gastaron anualmente en los anteriores diez años. Los cálculos mencionados abarcan los sectores de trasporte y logística, energía, agua y saneamiento, conectividad y telecomunicaciones, en base a sus planes sectoriales 2. Y todavía deberían ser agregadas las inversiones necesarias en hospitales, escuelas y viviendas.
Desde luego que alcanzar dicho volumen de inversión será sumamente difícil, pero el Paraguay debería hacer el esfuerzo de aproximarse a esa meta lo más que sea posible, pues de ello dependen la competitividad del país, la generación de empleos y el crecimiento económico sostenible. Los desafíos son inmensos, pues los problemas de debilidad institucional reducen la eficiencia en todos los ciclos de la inversión pública.
En primer lugar, hay que resolver los problemas de la priorización de las inversiones. Por un lado, los planes sectoriales de inversión no poseen una conexión con los planes nacionales de largo plazo. Los programas públicos tienen actualmente el mandato de alinearse al Plan Nacional de Desarrollo 2030, pero esta articulación es meramente nominal, no existiendo una planificación efectiva que sirva para conocer los resultados de impacto de los programas y cómo estos contribuyen al logro de objetivos de dicho plan.
Por otro lado, los criterios de selección y priorización de las obras no tienen fundamentos sólidos. No existen estudios que sustenten el impacto económico y social potencial de las obras. Pesan más los criterios políticos y hay muy poca participación de los involucrados en la selección de los proyectos. En el último periodo gubernamental, la mayor parte de las inversiones viales fueron del tipo asfaltado sobre empedrado, ya que las obras de ese tipo son más rápidas de ejecutar y había premura por usar los recursos de los bonos soberanos. Paralelamente, surgió la necesidad de invertir en obras viales que, como la Ruta Transchaco, habían llegado al fin de su vida útil, pero cuya reconstrucción no había sido priorizada.
En segundo lugar, las debilidades institucionales también se manifiestan en la ejecución de las obras. El Paraguay se encuentra en las últimas posiciones a nivel mundial en términos de calidad de las carreteras, puertos y aeropuertos. Las obras sufren retrasos y sobrecostos debido a la burocracia en la aprobación de los proyectos y a la débil capacidad de las instituciones para exigir el cumplimiento de los plazos a las empresas contratadas. Algunos ejemplos son la conocida obra del Superviaducto, inaugurada con defectos de ingeniería; la ruta Concepción-Vallemí, que después de ocho años de ejecución fue inaugurada sin capacidad para soportar el tránsito pesado; y, el Metrobús, único proyecto de transporte de importancia en el país, que no prosperó por la falta de planificación en la liberación de la franja de dominio y las respectivas indemnizaciones. Las obras de infraestructura adolecen, también, de un débil sistema de mantenimiento, lo que implica un rápido deterioro que finalmente exigirá recursos adicionales para que alcancen el tiempo de vida útil que deberían cumplir. El sistema de contrataciones públicas, a pesar de ser muy bueno, no asegura la mejor relación calidad-precio en las adquisiciones.
En tercer lugar, y sin pretender agotar el tema, existen debilidades en el control y la transparencia. A pesar de las varias irregularidades detectadas, los propios entes ejecutores carecen de capacidad para fiscalizar las obras, lo que da lugar a la presión de los grupos de empresas que desarrollan los proyectos. Solo recientemente el Ministerio de Obras Públicas empezó a ejecutar las pólizas de seguro por incumplimiento. Por su parte, la Contraloría General de la República no tiene la capacidad técnica ni el presupuesto necesarios para realizar un control efectivo de las obras en las entidades centralizas y, mucho menos, en los gobiernos subnacionales.
Para enfrentar estos desafíos se creó el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP), un marco de gestión y organización sumamente importantes para la eficiencia, mediante la asistencia técnica y un financiamiento de 200 millones de dólares del Banco Interamericano de Desarrollo.
Uno de los logros recientes del sistema fue la sustancial reducción de los gastos operativos relacionados con las inversiones, lo que permite liberar recursos para las obras propiamente. Mediante un cálculo formal de la viabilidad de financiar la reconstrucción de la Ruta Transchaco, se optó por la modalidad de llave en mano como la más conveniente. Con la herramienta del SNIP se realiza el esfuerzo de alinear los planes de infraestructura al Plan Nacional de Desarrollo 2030 y se aplica un criterio de selección de las obras mediante la metodología costo-beneficio utilizando precios sociales. Fue desarrollado un banco de proyectos y se espera madurar un mapa de inversiones que otorgue una mayor transparencia a las inversiones del sector público.
Asimismo, se ha avanzado en el objetivo de promover la participación del capital privado en el financiamiento de las inversiones públicas, lográndose adjudicar en tiempo récord la ejecución de obras en el marco de las leyes de asociación público-privada y de proyectos llave en mano. Si bien estas modalidades de inversión pueden ser más costosas financieramente, tienen la ventaja de ser más eficientes en los tiempos y la calidad de las obras, debido a las exigencias impuestas por los financiadores privados. Además, el costo de oportunidad de no realizar una obra puede ser mucho más alto que las prestaciones financieras.
Los desafíos del financiamiento abarcan la necesidad de elevar de la presión tributaria, que todavía se mantiene bastante por debajo del promedio regional; el imperativo de una reforma del Estado que cree espacio fiscal para las inversiones, evitando que el pago de salarios, pensiones y otros gastos corrientes agoten sus recursos; y, desde luego, la urgencia de reducir los sobrecostos y sobretiempos de las inversiones, así como de fortalecer los mecanismos de control para asegurar la calidad de las obras.
Por último, es necesario fortalecer los sistemas de monitoreo y la realización de evaluaciones de impacto para conocer el retorno específico de cada guaraní del gasto en inversión.
Fuente
www.cadep.org.py
Octubre 2019
(1) Vázquez, Fabricio (2019). La transformación territorial del Paraguay en Democracia. El Lector. Asunción –Paraguay.
(2) Feal-Zubimendi, et. Al. (2019). “Notas de Infraestructura de país: Cono Sur”. Resumen de Políticas Públicas del BID. Nº IDB-PB-315. Cono Sur.
