Edición N° 423 - Julio 2018

Manual de procedimientos y fiscalización para instituciones educativas

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  Escuela San Francisco de Asís. Foto: MEC.

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  Los arquitectos Juan José González Cruz, Jefe del área de proyectos y diseños y Alberto Bogarín, Coordinador de Infraestructura de la Unidad Coordinadora de programas y proyectos del MEC, durante la entrevista.

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  Escuela Patrocinia González de Fretes, de Acahay. Foto: MEC.

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  Escuela San Francisco de Asís. Foto: MEC.

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  Escuela San Francisco de Asís. Foto: MEC.

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  Escuela Margarita Cabral, Caazapá. Foto: MEC.

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  Muestras de planillas del Manual de Procedimientos de gerencia y fiscalización de obras. Material proveído por el MEC.

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  Muestras de planillas del Manual de Procedimientos de gerencia y fiscalización de obras. Material proveído por el MEC.

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  Escuela Patrocinia González de Fretes, de Acahay. Foto: MEC.

Mandu’a se acercó al Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) para conversar con los arquitectos Alberto Bogarín, Coordinador de Infraestructura de la Unidad Coordinadora de programas y proyectos del MEC y Juan José González Cruz, Jefe del área de proyectos y diseños, al frente de un proyecto de gran envergadura e importancia para mejorar la infraestructura educativa del país.

El MEC está llevando a cabo un proyecto de construcciones, ampliaciones y reparaciones de establecimientos educativos financiados por el Fondo para la Educación y la Excelencia en la Investigación (FEEI). Son más de 2000 aulas, 486 comedores, 426 bloques sanitarios, bloques administrativos, bibliotecas, laboratorios y 2191 obras exteriores en 676 instituciones educativas de todo el país.

El proyecto en sí

Surgió a partir de la licitación del 2016 para ejecución de obras en todos los departamentos de la República en 14 lotes de obra. Arrancó en esa época y terminó adjudicándose alrededor de junio de 2017 porque tuvo una serie de protestas y otros elementos que fueron postergando la firma de los contratos.

Finalmente, 9 de los 14 lotes fueron firmados en junio 2017 y otros 5 entre octubre y noviembre del mismo año. Y se fueron implementando a partir de que surgió la aprobación también de otra licitación sobre la fiscalización externa de obras.

La fiscalización externa de obras consiste en que hay una empresa fiscalizadora por cada lote asignado a la ejecución de obra. Se firmaron contratos con siete empresas, dos de las cuales tienen tres contratos cada una, tres tienen dos contratos cada una y hay otras dos empresas que tienen un contrato cada una. La fiscalización externa fue un acuerdo que se hizo entre el Ministerio de Educación y el Consejo Asesor del Fondo para la Educación y la Excelencia en la Investigación (FEEI) que son los administradores de los fondos de estos eventos constructivos.

Luego se llegó a la conclusión de que toda esta fiscalización externa debería tener también una supervisión interna, que es la que quedó a cargo del MEC, para la cual una parte del personal está en gabinete del MEC y otra, en sitio de obra.

Para que el FEEI dé el visto bueno de ejecución de todo esto, se preparó una documentación que tiene alrededor de 56 puntos de cumplimiento desde el punto de vista técnico. Para la aprobación de procedimientos, se realizó un Manual de Procedimientos para la ejecución de estos trabajos y después se volvió a contratar la asesoría del Ing. Sergio Gavilán. Aclara el Arq. Alberto Bogarín que el trabajo del Ing. Gavilán consistió primeramente en una auditoría forense, un peritaje, de todas la obras que se hicieron en su momento entre los años 2014, y 2015 y hasta el 2016, donde se encontraron una serie de vicios ocultos que es lo que permitió al MEC cerrar alrededor de diciembre de 2017, donde se hicieron todas las revisiones de esas 100 instituciones educativas y reviéndose la posibilidad de arreglos y reparaciones en virtud de los vicios ocultos.

Todo eso generó, siguió explicando el entrevistado, incluso una cuestión sui generis en materia de ejecución. Fue la primera vez que el Ministerio de Educación pasó a ejecutar contratos vía una acción jurídica. ¿En qué sentido? En el sentido que muchas de las obras no terminaron en tiempo y forma; entonces se tuvo que pasar a dar un cierre técnico-administrativo y pasar a la Asesoría Jurídica para que haga el corte correspondiente y la demanda que está en trámite de uno de los casos para la ejecución de esos trabajos.

Manual de procedimientos de gerencia y fiscalización de obras

Anteriormente, el MEC se regía por unas especificaciones técnicas que estaban insertas en toda la documentación de cada licitación llevada a cabo. Actualmente, para mejorar el sistema de administración, seguimiento y control de proyectos, se creó un Manual de procedimientos de gerencia y fiscalización de obras.

En este documento se establecen lineamientos a seguir en las construcciones nuevas, reparaciones y ampliaciones encaradas por el MEC.

Lo que este Ministerio busca con esto es lograr que las obras sean eficaces y eficientes en la gestión operativa y financiera de los proyectos. Recordemos que la financiación parte del bolsillo de todos. Por eso, es importante que se asegure que es dinero bien invertido: que las obras están bien hechas, son seguras y también, son duraderas.

Este Manual contempla no solamente aspectos de índole de ejecución en cuanto a calidad y rigor de la presentación de los materiales y de ciertos estudios que hacen a los rubros, sino también aspectos de ciertas actividades desde el punto de vista contractual que realmente precautelan el uso del dinero público para la ejecución de este tipo de proyectos.

Lo que se hizo, en realidad, fue sistematizar todas las especificaciones técnicas ya incluidas antes en los contratos en unas planillas de control. Para esto, explica también el Arq. Bogarín que la cooperación con el Ing. Gavilán fue muy útil porque él ayudó a corregir y adicionar datos técnicos a este Manual de Procedimientos. Por ejemplo, para tener previstos ensayos del hormigón armado, calidad de los materiales, especificaciones técnicas de los materiales claves, como ser por ejemplo, la piedra, el ladrillo, el tipo de teja, tejuelón, incluso toda la parte de estructura de hormigón armado, cierta serie de estudios de aprobación. De esta manera, se podrá estar en regla en relación a todas las situaciones desde el punto de vista de seguridad técnica.

Para lograr esto, toda esta serie de documentaciones tuvieron que ser cumplidas y tenidas en cuenta por las empresas fiscalizadoras para la aprobación de los materiales a ser utilizados en todos los sitios de obra.

Se reúnen las compilaciones de varias conocidas normas paraguayas que estaban aprobadas por el INTN. Muchas de esas normas hoy en día, ya están siendo dejadas de lado en el sentido de que la modernidad hace que varias de esas normas observadas ya carecen de fundamento. Entonces –sigue explicando el Arq. Alberto Bogarín–, que se le está agregando otro tipo de documentación y de ajuste en el sentido de que muchas de esas normas están ya garantizadas por otro tipo de estudio.

Aprobación por las municipalidades

Se han corregido todos y cada uno de los proyectos planteados en base a relevamientos efectuados años anteriores. Los reglamentos se hicieron aproximadamente a partir del 2012 y culminaron entre el 2014 y 2015. Con esos relevamientos se ejecutaron obras en el 2017 y 2018. Todos esos ajustes pasaron por una corrección de la especialista de diseño del MEC. Se han corregido todos esos planos y se ha sometido a consideración de las autoridades municipales pertinentes. Todos esos planos fueron firmados por la Unidad coordinadora. Fueron entregados al contratista y este luego se encarga de hacer la aprobación correspondiente en todos los municipios.

Eso es un hecho relativamente nuevo. Si bien es cierto que antes se comunicaba la ejecución de obra, ahora lo que se solicita incluso en aquellos municipios que ya hubiere el permiso correspondiente de ejecución.

Es decir, hay un mayor involucramiento de cada Municipalidad, de prácticamente en todos los departamentos de la República. Esto, si es bien cierto que el patrimonio es propiedad del Ministerio de Educación, hace que el MEC haga una socialización de la comunicación; es decir, se interviene en esta cantidad de locales, en estos distritos.

Preservar valores en los sitios

El Arq. Juan José González comenta sobre los proyectos y diseños, que estuvieron trabajando a partir de un planteamiento ya existente que tiene sus años y ha sido probado en distintas obras que se han hecho en el Ministerio de Educación. Aclara que se incorporaron una serie de conceptos y análisis con las empresas para preservar una serie de valores en los sitios donde se están realizando pequeñas inserciones de aulas, ampliaciones de espacios, incorporaciones de programas a una estructura generalmente existente. Para hacer esto en los 676 establecimientos escolares, se quisieron incorporar una serie de principios. Entre estos está tratar de no derribar árboles, de cuidar la ubicación de los nuevos bloques, articulándolos con los existentes, salvaguardando el área verde, preservando las áreas deportivas que tienen los chicos.

Este trabajo es relevante porque se dieron cuenta de que muchas veces, en obras anteriores, un poco por el apuro o el interés de construcción, no se tenían en cuenta este tipo de cosas. De esta forma, quedaban algunos espacios deportivos y espacios verdes afectados por las obras. Ese tipo de cosas son cuidadas ahora.

Continúa explicando el Arq. Juan José González que trabajaron también con las empresas para prever situaciones. Por ejemplo, ver que pozos artesianos y elementos de pozo ciego, cámaras sépticas, se coloquen en lugares que no afecten el crecimiento futuro.

Se articuló esta tarea con las instituciones y también fueron escuchadas las propuestas de las autoridades locales. El MEC intentó, en la medida de lo posible, responder a esas propuestas, aunque algunas, admiten, quedaron en el tintero para trabajar en futuras licitaciones. La idea es aportar en el futuro toda nueva propuesta de proyecto y de tecnología que ayude a enfrentar con mayor éxito el trabajo de mantenimiento y de respuesta rápida a esta necesidad ingente que existe de educación.

Dificultad de cumplir con la demanda

Si bien la aplicación del Manual de procedimientos no presentó recelos por parte de las constructoras, ciertos formularios del prototipo de materiales ha llevado a una cruda realidad de contrastar un poco la necesidad de la utilización de los materiales que estén aprobados según ciertos parámetros de calidad y la oferta que hay en el mercado. Aunque tuvieron la promesa, e inclusive tuvieron reuniones con la Cámara de la Industria Cerámica, y también de la industria del mosaico, la realidad fue otra.

Se han tenido –y siguen teniendo hoy en día– inconvenientes de provisión de materiales, sobre todo los materiales fundamentales que son ladrillos, tejas y tejuelones.

Aclara el Arq. Bogarín que probablemente no se dimensionó en tiempo y forma la cantidad de obras que se iban a realizar. Por ejemplo, al ser al mismo tiempo 676 instituciones educativas, hay una inmensa cantidad de metros cuadrados de mampostería, lo cual implica que el ladrillo tenía que estar producido, acopiado y enviado a sitios de obra en los diferentes puntos de todos los departamentos de la República; la misma cosa con la cantidad de metros cuadrados en techo que obligaba a una producción basada en ciertos parámetros de calidad que la oferta no pudo satisfacer la demanda.

Ejecución de los trabajos: demora y avance

La situación de los materiales arrastró a ciertos niveles de demora en la ejecución de los trabajos. Pero hay grupos de contratistas que tienen muy buen nivel de avance; son aquellos que se prepararon y compraron en tiempo y en forma sus materiales haciendo lo propio pertinente para la ejecución del cien por ciento de los trabajos. Todos aquellos que se demoraron un poco en eso están subsanando, a medida que la provisión –que se está dando paulatinamente en el recambio de esos materiales– pueda llegar a los sitios de obra.

Hay una argumentación que se considera válida: el tema climático. Entre octubre y diciembre y parte de enero se ha tenido un nivel de precipitación muy fuerte en todo el territorio de la República. Eso también hace que las obras estén un poco desfasadas en materia de ejecución pero eso tal vez juegue un aspecto importante en la producción de esta materia prima. Por ejemplo, se depende de la extracción de la arcilla para materiales fundamentales que son principalmente ladrillos, tejas, y tejuelones.

Al respecto, el Arq. González explica que estas circunstancias les obligaron a ir resolviendo los problemas a medida de la ejecución y anotarlos para preverlos en el futuro. Pero lo importante es tener una tecnología de recambio que permita una respuesta más ágil. Pero de todas maneras, no hay que olvidar que se está hablando de 676 obras divididas en 14 contratistas. Son contratos que pueden tener 35 o 50, 60 establecimientos. El proceso, obviamente, exigió de las empresas un trabajo de logística y de planificación importante. Y también considera el arquitecto que algunas empresas se han preparado mejor que otras, algunas están dando resultados dentro de lo esperado pero varias no…

Los problemas climáticos son un buen argumento de retraso, pero para el Arq. González de todas maneras se podrían haber mejorado los procesos. De todas maneras, tiene todavía esperanza de que en el tiempo que queda de algunos contratos, se puedan dar recuperaciones. En esa línea, se están implementando medidas correctivas pero obviamente no es fácil en un trabajo de esta naturaleza (no es habitual en el sentido de tantas obras asignadas a determinados contratistas). La idea es que las empresas que se presenten vean en esta propuesta del Estado una oportunidad interesante para ofrecer un servicio a nivel nacional a la escala y en calidad que se pretende.

Como una especie de autocrítica, los entrevistados confiesan que esta situación exige mayor preparación tanto en el ámbito público como el privado. Recuerdan que la burocracia es una realidad en el Estado, lo cual enlentece algunas cosas. En el ámbito privado, también falta mejor planificación y logística a la hora de programar y anticipar problemas para encarar este tipo de desafíos que implican una urgencia en la mejora de la infraestructura de la educación paraguaya.

Llevar a buen puerto 676 obras

Ahora, la principal tarea es llevar a buen puerto estas 676 obras. El cronograma contractual es de 270 días calendario. A inicios de abril, el MEC informó que, tras conseguir una mayor articulación con las empresas contratistas y fiscalizadoras, se alcanzó un avance promedio del 32% en las obras.

Admite el Arq. Bogarín que, obviamente, se está en un punto de inflexión, estudiando ciertos desplazamientos de ese punto 0 del calendario, en virtud de varios acontecimientos alegados por los contratistas y ciertas dificultades administrativo-jurídicas de la Unidad que han determinado que los ajustes en cuanto a pagos se hayan retrasado un poco. De todas maneras, se estima que a partir de julio de este año obras que vayan siendo entregadas.

De hecho, hay varios de ellos que ya están solicitando la recepción provisoria de muchas de las obras porque este proceso abarca 4 programas. Uno de los programas es el denominado 822, que son reparaciones y sustituciones de aulas ya existentes. O sea, incluso en algunos de los rubros, se tendrá que volver a verificar la pertinencia de esas reparaciones y esto obligará –a lo mejor– algún ajuste en los contratos.

Otro es un proyecto también que abarca aulas para educación indígena, aulas para primera infancia que son las aulas de preescolar y de jardín que tienen toda una serie de programas, diferentes a los usuales del Ministerio. Y después se tienen también programas de formación docente. Entonces, eso hace un poco que la diversidad de los 4 proyectos englobados en un solo procedimiento también cree ciertas dificultades fundamentalmente a la hora de hacer los pagos correspondientes porque estos pagos tienen que afectar a cada proyecto que está metido en este proceso.

Estamentos de control

El procedimiento administrativo involucrado es un poco más grande de lo habitual para el MEC. Sin embargo, el Ministerio debe también adecuarse a los organismos de control, ya que todas estas obras públicas tienen –y en este caso particular, con este proceso, las 676–, 6 diferentes auditorías que van a pasar por la del Poder Ejecutivo, la de Contraloría General de la República, la de Dirección de Contrataciones Públicas, la del FEEI y la auditoría interna y externa del Ministerio.

Pero es bueno que surjan estos estamentos de control. Es decir, el MEC tiene claro que no está ajeno a pasar por esos procedimientos. De hecho, consideran que su Manual de Procedimientos prevé una serie de alternativas que ya están planteadas en vista a ir cumpliendo con las normas y los rigores de procedimiento de control.

El Arq. Bogarín considera fundamental que existan mecanismos de control y que el mismo MEC sea un agente proactivo para mostrar todo lo que se está haciendo. Socializar forma parte de las actuales reglas del juego, enfatiza.

De igual forma, recuerda el Arq. que ya mucha de la ejecución está bastante mediatizada, lo cual considera adecuado que sea así; sobre todo, si es en beneficio de un mejor control y en especial de un rigor de la buena utilización de los fondos públicos. Aunque los contratistas puedan quejarse de la rigurosidad en el cumplimiento de los procedimientos, esto debe ser así y es primordial que sean transversales a todo lo largo de la ejecución de cualquier tipo de proyecto en la función pública.

Recursos humanos profesionales

En este proyecto está involucrados profesionales, la mayoría arquitectos, que están poniendo su conocimiento, algunos su experiencia de años en la institución para llevar adelante estos trabajos.

La Unidad está compuesta por 4 especialistas, 1 coordinador, 4 especialistas arquitectos y 8 supervisores de obras. Pocas personas llevan sobre sus hombros una tarea que involucra, además, un gran trabajo administrativo. Se procesa mucha información correspondiente a 14 contratos que tienen 676 documentaciones que vienen una vez al mes, certificados, informes… Y es importante mencionar que son 14 variables porque son 14 contratistas y 14 contratos de fiscalización.

Es mucha producción de documentación. Sin embargo, si bien es cierto puede resultar complicada y en algunos de los casos engorrosa para los contratistas, para el MEC es esencial porque todo esto quedará sistematizado, dado el alcance que tiene a nivel nacional tanto el procedimiento de ejecución como el de fiscalización.

Importancia para el futuro

Los profesionales están obligados a entregar un Manual de Mantenimiento por cada institución afectada, con los alcances que tengan los trabajos de mantenimiento posterior para que realmente el mantenimiento preventivo sea una regla. Igualmente, se debe presentar un Manual de procedimientos. El MEC requiere eso a las empresas contratistas y a los fiscales.

En esto se incluirán las lecciones aprendidas de todos aquellos errores del propio MEC como entidad contratante, de los fiscalizadores y de los ejecutores, contratistas de obras. Todo ello contribuirá para que un futuro procedimiento de ejecución de obras de materia pública tenga una serie, primero, de un nivel técnico aceptable y, fundamentalmente, de un nivel de control riguroso, ejemplar y simple.

A pesar de las piedras, un paso

Para el Arq. Juan José González, queda como desafío dar un paso hacia la innovación. «Siempre los cambios cuestan, pero hay gente que está de acuerdo; se encontrarán seguramente algunas piedras en el camino pero yo pienso que se justifica y vale la pena a futuro», concluye.