Edición N° 398 - Junio 2016

Sobrecostos en la construcción de obras viales

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  Ampliación de la ruta 3, tramo Mariano Roque Alonso-Limpio, Paraguay.

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  Ruta a la localidad de Escobar, departamento de Paraguarí, en el Paraguay.

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  Viaducto de acceso a la avenida de circunvalación de la ciudad de Limpio, Paraguay.

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  Ruta nacional 3 General Elizardo Aquino, en el tramo Arroyos y Esteros.

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  Ruta Quinta, zona de Pedro Juan Caballero Yby Yaú, empalme con la ruta 3.

Colaboración de un ingeniero amigo de Mandu’a, especializado en construcción vial, quien realizó un análisis del artículo publicado en el digital Infobae sobre los altos costos de obras viales en países de América Latina en comparación a los del Viejo Continente.

Antes de comenzar a analizar las causas que originan los sobrecostos en las obras viales, convendría establecer algún parámetro de referencia que permita determinar el costo de una carretera, para posteriormente elegir las obras que estarían siendo comparadas en sus costos.                                                                                                                                                                    

Comparación de costos de Carreteras entre Europa y América Latina

El diario digital Infobae en su edición del domingo 29 de setiembre de 2013, publica los costos por kilómetro de carretera que se han obtenido en varios países de Europa y América Latina entre los años 2000 y 2013. Con los datos obtenidos, este medio ha podido realizar una comparación de costos por kilómetro de carretera, entre 4 países de Europa y 4 países de América Latina.

El Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) ha realizado una auditoría en la cual se comparó 24 proyectos viales realizados en Alemania, Grecia, España y Polonia, entre los años 2000 y 2013. En éstos proyectos no se han considerado los costos producidos por obras complejas de ingeniería como túneles y viaductos. Los costos por kilómetro de carretera obtenidos en esta auditoría se presentan en el siguiente cuadro:

Como se ve, el costo promedio por kilómetro de carretera es de 178.250 dólares.

Según el TCE, la diferencia de los costos entre estos países se debería al proceso de adjudicación de los proyectos.  En Alemania por ejemplo cualquiera puede participar en la licitación mientras que en España solo participan las empresas previamente autorizadas por el Ministerio de Economía. De esto se deduce que en Alemania es posible conseguir una oferta más económica, debido a la permisibilidad que se les otorga a las empresas participantes de las licitaciones, en relación a la cantidad que se presentan en las mismas.

Como el estudio realizado se refiere a cuatro países muy diferentes, que pertenecen a distintas regiones y que presentan situaciones sociales bastante disímiles, Infobae considera que los 178.250 dólares que cuesta en promedio el kilómetro de carretera, podría tomarse como representativo del conjunto.

No obstante, esta conclusión podría ser objetada si se tiene en cuenta que las condiciones mencionadas en que se encuentran estos países son muy diferentes. Para realizar una comparación más representativa, podría obtenerse, de ser posible, los costos de carreteras de diferentes países pero que reúnan condiciones similares en cuanto a las características topográficas, de los suelos, hidrológicas,  ambientales y sociales de las regiones sometidas al estudio.

Según Infobae, en América Latina no existen estadísticas que permitan comparar los costos promedio de kilómetro de carretera. Darío Mizrahi, articulista del citado medio, ha elegido a México, Perú, Bolivia y Argentina, a efectos de realizar las comparaciones de costos, tomando como referencia la construcción de carreteras sin mucha complejidad que fueron ejecutadas en estos países en los últimos años.

Mizrahi toma como valores representativos, en cada uno de los países nombrados, los costos obtenidos en la construcción de las carreteras que se ilustran en el siguiente cuadro:

De los valores representados en este cuadro se deduce que el costo promedio por kilómetro de carretera en América Latina es de aproximadamente 1.225.000 de dólares.

Este valor promedio obtenido para América Latina no podría ser considerado representativo ya que existen grandes diferencias en las condiciones de cada carretera, como ocurre con la vía Cuchu Ingenio- San Lorenzo y Sta. Bárbara-Caranavi-Rio Alto Beni, que por encontrarse en zonas de montañas, tienen mayor complejidad que las de México y Perú.

Conforme a las comparaciones realizadas anteriormente, Infobae señala que en nuestra región, entre los proyectos que no requieren grandes inversiones, cada kilómetro de carretera puede costar 1,2 millones de dólares, contra 178 mil que cuesta en el viejo continente. Con esto, Infobae concluye que “El kilómetro de carretera en América Latina cuesta 7 veces más que en Europa”.

El parámetro utilizado por Infobae para comparar los costos podría objetarse, si esto se analiza con mayor rigor desde el punto de vista técnico. Si se desea establecer un valor representativo que sirva de comparación para costos de carreteras en varios países, podría tomarse otro parámetro que no sea el costo por kilómetro, ya que en la medida que estas difieran en sus longitudes, mayores también podrían ser las diferencias que se presentan en las condiciones regionales de cada una de ellas. Conviene aclarar aquí, que antes de definir este parámetro, lo primero que se debería hacer es elegir las carreteras que reúnan características regionales similares

Un parámetro aceptable para comparar los costos de carreteras podría ser el costo unitario de algún ítem principal de pago, como por ejemplo el de la construcción del pavimento o el de algún puente de gran longitud, siempre y cuando las construcciones se realicen en lugares que tengan condiciones técnicas similares.

En estas partidas de obra será posible analizar los costos de cada uno de los recursos utilizados, como ser por ejemplo, la mano de obra, los equipos, los materiales, la distancia media de transporte para trasladar éstos a los lugares donde se llevarán a cabo las obras, etc.

La corrupción que se presenta en las diferentes etapas de un proyecto vial, es también un factor importante que incide en el costo total de las carreteras especialmente en los países de Latinoamérica.

El abogado José Carlos Ugaz Sánchez-Moreno que es consultor internacional en políticas contra la corrupción, al ser entrevistado por Infobae, señala que los actos de colusión entre empresarios y funcionarios públicos, es una antigua tradición que se presenta en los procesos licitatorios ya que las bases de los concursos públicos se direccionan para favorecer a algunos.

El citado profesional también expresa que “En otros casos, simplemente se ponen de acuerdo las empresas privadas para llegar a procesos de rotación sin que se entere el Estado. Se cartelizan y así se reparten los principales proyectos”

En nuestro país se han podido constatar también hechos de corrupción que han sobrevaluado los precios en la construcción de las carreteras. El diario Abc Color en varias ocasiones ha denunciado la colusión como una de las causas de los sobrecostos que se registran en las obras viales que se construyen en nuestro país.

Según Infobae, las diferencias de costos observados entre las obras públicas que se ejecutan en América Latina y Europa, tienen generalmente su origen en el proceso de licitación. Cuando éste es transparente y riguroso es posible garantizar obras realizadas a precios justos, con buena calidad y sin demoras, en cambio, cuando el proceso licitatorio es poco riguroso y ambiguo se tienen efectos contrarios.    

Los procesos licitatorios llevados a cabo en el Paraguay también adolecen de muchas deficiencias, como por ejemplo, la falta de claridad y ambigüedad en los pliegos de bases y condiciones, lo cual dan lugar a malas interpretaciones que facilitan a que los contratistas ganen las licitaciones de manera fraudulenta. 

Otras causas de sobrecostos en Paraguay

Los precios que se han pagado por las obras viales en nuestro país, son en la mayoría de los casos muy superiores a los que han sido ofertados por las empresas adjudicadas en las licitaciones. Varias son las causas que se pueden apuntar para que esto suceda, pudiéndose citar entre ellas las que se mencionan a continuación.

La falta de liberación de la franja de dominio antes que se ejecuten las obras, es también responsable de  demoras que luego inciden desfavorablemente en los costos, ya que estos aumentan en la medida que se retrasan las obras. Cuando se había construido las obras de mejoramiento de la Avenida Madame Lynch que formaba parte del 8º Proyecto de Carreteras, en un momento dado el Banco Mundial suspendió los desembolsos porque no se había liberado totalmente la franja de dominio.

Otra de las causas que suelen encarecer las obras en nuestro país es la mala calidad de los proyectos ejecutivos. Como ejemplo puede citarse la carretera que une San Lorenzo con Madame Lynch conocida como “Acceso Este”. En este proyecto el consorcio adjudicatario denunció el mal diseño de la ruta, pues esta deficiencia planteaba una serie de dificultades que comprometían la buena ejecución de la obra.  En el proyecto ejecutivo referido no se había previsto las obras hidráulicas que deben canalizar varios cursos de agua que cruzan el trazado de la vía a construir. Otro ejemplo reciente, es el caso de las obras de ampliación del tramo Limpio-Mariano Roque Alonso, en donde en el estudio de ensanchamiento no se habían previsto importantes detalles como la falta de encauzamiento de las aguas que afectaría a algunos asentamientos urbanos cercanos que estarían sujetos a inundaciones.

Las instituciones públicas no tienen personal calificado para determinar si los proyectos ejecutivos presentados por las consultoras, reúnen las condiciones técnicas que permitan llevar a cabo la construcción de las obras con eficiencia. Los profesionales especializados en proyectos optan por trabajar en empresas privadas, ya que éstas ofrecen remuneraciones muy superiores a las que brindan las instituciones públicas.

Por dichas razones los proyectos ejecutivos elaborados por los consultores privados son aceptados por las instituciones públicas sin que se realicen las verificaciones que respondan a las normas técnicas requeridas y a las particularidades del lugar en donde se ejecutarán las obras. Los malos proyectos traen consigo una serie de problemas que inciden negativamente sobre la obra prolongándose el tiempo de su construcción, encareciendo su costo y hasta pudiendo a veces comprometer la continuidad de las obras, lo cual exigiría volver a licitar las mismas con los consiguientes perjuicios que el hecho ocasiona. 

El anticipo que se otorga a las empresas adjudicatarias al inicio de las obras, presenta falencias en el modelo de gestión, ya que los contratistas empiezan a recibir un monto de dinero importante, sin que luego, al desarrollarse la construcción, presenten suficientes pruebas para justificar lo ejecutado. Esta modalidad es una práctica poco eficiente, pues suele ocurrir retrasos en los tiempos de construcción, aumento de los costos y en ocasiones el Estado deberá cargar con las consecuencias.

La falta de eficiencia de las empresas constructoras en las obras viales, también es otro factor que tiene su dosis de responsabilidad en los elevados precios que suele pagar el estado. Las constructoras generalmente proveen materiales que no tienen la calidad que se recomiendan en las especificaciones técnicas, y tampoco respetan los procesos constructivos que se establecen en los documentos de licitación.

Los consultores que tienen a su cargo las fiscalizaciones de las obras, no realizan los debidos controles que deben garantizar la calidad de las obras. Al no contarse con una buena fiscalización se permite al contratista cometer varias equivocaciones que luego repercuten en los costos.

Si bien estos problemas resultan muy difíciles de erradicar, el Estado debe arbitrar los medios más idóneos para reducirlos en el mayor grado posible. Para lograr esto, el Estado debe mejorar ostensiblemente la gestión de las instituciones públicas que tienen a su cargo los proyectos. Para conseguir la transparencia de las obras públicas en nuestro país, se requiere realizar un estudio detallado de los problemas mencionados para luego ensayar las medidas correctivas que conduzcan a los objetivos esperados.